总控咨询服务导则

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摘要

针对片区性、园区式的开发项目越来越多。而目前我国大型园区管理层的形成模式多为 从政府部门抽调组成的指挥部或项目公司, 该模式往往存在人力资源不足, 管理能力不全等 因素, 需要委托总控咨询服务团队在这些开发项目上开展几个专项的总控服务管理, 并以第 三方来监管服务。但随着开发规模、建设标准、新技术的不断提升,对总控服务的要求也越 来越高。 为使规范、引导各地块业主的建设行为和建设成果;保证园区统筹规划、统一开发、共 创发展的共同目标的实现,总控咨询团队对导则进行系列化的编制策划,据此开展工作。 一般信息专篇 一 1 2 3 4 二 1 2 3 三 1 2 3 4 5 6 四 1 2 3 4 (1) (2) 五 编制说明 适用范围(针对园区各地块业主) 编制目的(保证园区统筹规划、统一开发、共创发展的共同目的的实现) 概述(入园导则编写原则、思路、主题、管理制度、园区规划、总体管控要求) (国家、地方、行业的法律法规、规章制度要求) 文件效力(明确导则内容的强制性和约束机制) 园区概况 园区定位(简单描述) 总平面概况(园区总平面图、文字描述) 主要参建方(园区建设方名称、对外主要联系人及联系方式) 所在行政区政府部门相关介绍 园区界面 土地红线 用地红线 立项界面 设计界面 施工界面 物业界面 园区配套建设规划 市政配套规划(园区红线外大市政道路、管线规划) (园区红线内小市政、地下通道、空中连廊及管线规划) 功能配套规划(详见设计导则专篇) 智能系统规划(停车系统、门禁系统、时钟系统、信息通信系统等) 景观导视规划 导视系统规划(外围的、园区的、地块的) (不同界面的导示系统指引、关联) 园区景观规划(退界范围内的景观是否纳入地块绿化率) (用地红线内对绿化退 界要求) 园区建设时序 (大、小市政的建设进度计划)(已有项目建设目标描述) 建设管理专篇 一 1 2 二 1 报批报审管理 总体指标要求 信息反馈要求 采购合约管理 招、投标

(1) (2)

法律法规要求 统一采购要求 园区统筹采购清单 园区统一参数清单

2 (1) (2) 三 1 (1) (2) (3) 2 3 (1) (2) 4 (1) (2) (3) (4) 5 (1) (2) 6 7 四 1 2 五 1 2 一 1 2 二

合约签订 法律法规要求 园区总体要求(廉政协议) (安全文明施工协议) 建设施工管理 场平管理 安防技防管理 三通一平管理(临水、临电、临排、道路使用) 使用申请制度 时序协调管理(对相邻在建、已建建筑物的保护要求) (建设进度报备制度) 开工条件管理 现场准备、报备要求 技术准备、报备要求 安全文明 法律法规要求 资源配置管理(联合组织构架、应急材料总配室) 作业管理(建筑垃圾、生活垃圾处置) 预防应急(消防演练、应急处置) 工程质量 符合性管理(统一参数的采购内容报备制度) 验收管理(与功能共享建设相关的验收机制) 款项支付(影响社会稳定、安全文明的款项支付监管) 事故处理(安全、质量事故园区层面管理办法) 信息管理 竣工验收资料 物业管理资料 保险保障管理 强制性保险 建议性保险 交付运营专篇 运营交付 交付管理办法 物业管理办法 宣传策划

PPP 项目执行中心主要由中心主管和工作人员构成,主要负责执行和管理具体的 PPP 项目实施工作。其主要职责包括以下几个方面: 负责本行政区域内 PPP 项目的识别、开发和筛选; 负责本行政区域内 PPP 项目 的可行性研究; 负责项目的具体招标工作; 负责与项目合作伙伴的合同谈判、 签署和执行; 负责项目合同管理; 负责项目后期服务的质量监管; 负责项目 实施过程中突发事件的应急处理。

解析:PPP 项目操作指南的五个阶段 2015 年什么最火?PPP 成为当之无愧的火爆词之一。 然而, PPP 概念再火, 也只是词上的火爆,却并非本身成效好而带来的火爆。 从 PPP 项目的落地率低,形成“叫好不叫座”的尴尬局面,便可见一斑。其 原因究竟出在什么地方,有很多关键问题值得深思。 财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕 113 号)(简称《操作指南》)将 PPP 模式的操作程序分为 5 个阶段:项目识别、 项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。五个阶段按照 PPP 项目操作逻辑 前后连接,形成完整的 PPP 项目采购流程,其中任何一个阶段出现问题,都可 能导致 PPP 项目失败。 项目识别阶段 项目识别阶段的主要功能是挑选适合采用 PPP 模式的项目, 包括项目发起、 项目筛选、 物有所值评价和财政承受能力论证 4 个步骤。 项目识别环节的各项工 作主要由政府负责,其关键问题包括以下几个方面: 第一,明确项目筛选责任主体 目前,在国家层面上 PPP 牵头机构有两家,分别是财政部和国家发改委。 在执行阶段,要明确项目筛选责任主体,这是成功采用 PPP 模式的前提。 第二,明确项目筛选标准 根据《操作指南》的筛选原则,“投资规模较大,需求长期稳定, 价格调整机制灵活,市场化程度较高的基础设施和公共服务类项目”适宜采 用 PPP 模式。但是这个原则属于定性描述,筛选标准并不明确,在实际操作中 很难落实。 第三,PPP 政策缺乏操作细则 目前从国家到地方,出台的政策比较多,但都缺乏操作细则。财政部的承受 能力论证细则( 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 (财金 〔2015〕 21 号))刚出台不久,物有所值评价细则还迟迟没有推出。这种情况下,每个地方 在做 PPP 项目时,根据自己的理解来进行物有所值评价和财政承受能力论证, 这就会导致评价和论证方法混乱,给人为干预论证结果留下空间。 第四,如何界定社会资本 国务院办公厅最新发布的 《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模 式的指导意见》(国办发〔2015〕42 号)中对“社会资本”进行了定义,指出“对已 经建立现代企业制度、 实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府 财政预算、 得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提 下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。”但是,对于其他控股 国有企业,还是没有清晰的阐述。 第五,如何界定公共产品的范围 公共产品和公共服务首先强调的是一个公共性, 政府对社会资本提供的服务 的质量、 数量或价格应有一定程度的制约。 然而, 部分地方政府为快速推动项目、 增加政绩,将 PPP 模式应用于商业地产、园区开发等纯竞争性领域的项目,与 PPP 模式的本意不相符。 项目准备阶段 项目准备阶段是为项目实施做好准备工作,包括项目实施方案、项目实施机 构、人员等,其中最主要的工作是编制项目实施方案。项目实施方案的编制需要

关注以下问题: 第一,合理分配项目风险 风险分配基本框架是按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则, 综合考虑风险管理能力、 项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社 会资本之间合理分配项目风险。原则上,项目设计、建造、财务、运营维护等商 业风险由社会资本承担;法律、政策和最低需求等风险由政府承担;不可抗力风险 由政府和社会资本合理共担。 第二,选择合适的项目运作方式 PPP 模式的运作方式是根据项目各个环节在政府和社会资本之间进行分配 组合。通过考察项目各个环节是政府来做,还是社会资本做更合适、更有效率对 项目设计、建造、融资、运营、维护等各个方面的职能进行划分。不同的划分方 法就会得到不同的组合,从而产生不同的 PPP 运作方式。 财政部发布的《操作指南》中列示了委托—运营(OMC)、管理合同(MC)、 建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、转让—运营—移交(TOT) 和改建—运营—移交(ROT)等 6 种 PPP 项目运作方式, 但这肯定是远远不够的。 根据项目各个阶段的不同组合,应该会产生几十种运作方式。 究竟选择哪种运作方式,根据项目具体情况,会有不同的选择。目前,国内 选择 PPP 运作方式的主要依据是为了项目融资, 但是当经济发展到一定阶段时, 政府推出 PPP 项目的主要目的将不再是融资,而是由政府负责融资,社会资本 只负责设计、建造、运营维护等职责。因为政府的信用高于企业,相应的,政府 的融资成本比企业低,采用这种模式才更加物有所值。 因此, 项目实施机构需要根据经济发展水平与项目特点选择合理的项目运作 方式。 第三,选择合适的采购方式 按照财政部的要求,PPP 项目采购应该遵守政府采购法,采用公开招标、 邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商以及政府采购监督管理部门 认定的其他采购方式。从实际情况看,公开招标是目前各地 PPP 项目最常使用 的采购方式,因为这对于政府来说,公开招标的政治风险最少。 然而,公开招标并不总是最适合 PPP 项目的采购方式。公开招标方式程序 复杂、规定僵化,不但需要较长时间进行资格预审,同时还需满足“投标人超过 3 家”等为传统简单政府采购而设计的规定。公开招标适用于核心边界条件和技术 经济参数明确、完整,且采购中不做更改的项目。而大量 PPP 项目边界条件模 糊、采购需求复杂,简单套用公开招标程序,通常会导致项目流标,增加项目采 购的失败率。 目前来看,比较适合 PPP 项目的采购方式是竞争性谈判和竞争性磋商,通 过政府与潜在投资人的谈判和磋商,可以帮助政府明确项目边界条件,从而设置 合理的采购条件,提高项目采购效率。 第四,制定合理的交易结构 PPP 项目的交易结构主要由四个因素决定,分别是项目参与者、项目投融 资结构、回报机制和相关配套安排。项目参与者指参与项目的各个主体,包括授 权政府级别、项目实施机构、监管机构、出资机构等;项目投融资结构指项目资 本性支出的资金来源、性质和用途,项目资产的形成和转移等;回报机制主要包 括使用者付费、可行性缺口补助、政府付费三种方式;相关配套安排指项目以外 相关机构提供的土地、水、电、气等配套设施和项目所需的上下游服务。

政府或其委托的咨询机构需要通过综合考虑这四个方面的因素, 制定合理的 交易机构。 第五,设计合理的回报机制 PPP 项目的回报机制主要有三种,第一种是使用者付费,由购买服务者支 付购买费用,像高速公路、自来水公司、停车场等经营性项目比较适合采用使用 者付费模式。 第二种是可行性缺口补助,使用者付费不足以满足社会资本或项目 公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优 惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助,比如轨道交通类 PPP 项 目就是典型的采用可行性缺口补助的项目。第三种是由政府直接付费,这种模式 又可以分为以下三种情况: 一是可用性付费,比如社会资本为政府提供了一条满 足通行标准的道路,政府购买道路可用性付费给社会资本;二是使用量付费,比 如免费的公园,政府可以根据入园量来进行付费;三是按照绩效付费,比如社会 资本为政府提供基层的医疗服务, 政府按照服务的绩效设立相关的指标来进行付 费。 此外,在设计回报机制时还应考虑价格调整机制,比如轨道交通类 PPP 项 目,通常决定轨道交通票价的主要因素为动力费用、人工费用和其他费用,通过 设置调价机制,当这几个费用发生变化时,票价就会进行相应的调整。 项目采购阶段 项目采购阶段的关键问题包括三个,分别是充分的市场测试,设置合理的资 格预审条件和核心边界条件。 第一,充分的市场测试 市场测试是在启动 PPP 采购程序前,政府用以检验项目方案能否吸引市场 参与主体如潜在投资人、 融资机构的意愿, 并借此获得各类市场参与主体的反馈, 对 PPP 方案进行调整完善的一种工具。市场测试是一个寻找最佳项目实施方案 的过程, 而不是寻找最佳交易对手的过程, 也不是进行实质性谈判的过程。 目前, 投资人对参与市场测试的积极性不是特别高。但市场测试对 PPP 项目的运作非 常关键,很多项目的失败都是归结于此。 第二,设置合理的资格预审条件 资格预审主要是为了实现市场测试的职能,验证项目是否具有足够吸引力, 实现充分竞争。 资格预审的条件主要为资质、 项目经验、 财务等方面的客观条件, 条件设置既需要满足项目基本需求,实施机构的特殊要求,同时也要考虑潜在投 资人的实际情况。 资格预审条件要求过高,可能导致符合要求的社会资本数量不 足,无法实现充分竞争;条件要求过低,可能难以满足项目需求。 在设置资格预审条件前,需要充分了解项目所处行业社会资本的相关指标, 并了解项目所需要的基本资质和经验要求。 第三,设置合理的边界条件 项目的采购边界条件主要包括项目运营模式、项目合作年限、回报机制、交 易结构、风险分担机制等。政府应在设置边界条件时充分考虑社会资本的利益, 为其留下合理利润空间,这样才能更好地保障项目顺利落地。在项目实施中,还 有一些条件是可以灵活调整的。 在实际工作中,有些地方政府始终担心社会资本“占便宜”,为社会资本进入 设置了较为苛刻的条件, 如设置过低的限价或不设置调价机制。这些边界条件极 大削弱了项目的吸引力, 也给社会资本造成了地方政府难以合作的印象,极有可 能导致项目招标失败。

项目执行阶段 项目执行是 PPP 项目运作成功的关键,因为 PPP 项目从项目识别、项目准 备到项目采购阶段可能只需要几个月的时间就可以完成,而 PPP 项目的执行阶 段通常需要 20~30 年的时间,这才是 PPP 项目开始实施并产生效率的关键阶 段。项目执行主要关注项目公司的设立、融资管理、绩效监测与支付。项目执行 阶段还需要制定定期评估机制,按照《操作指南》,每 3~5 年需要进行一次中 期评估。项目执行阶段需要关注的问题主要包括两个方面: 第一,良好的履约管理能力 良好的履约管理能力主要包括两方面, 一方面是指政府对于项目公司的履约 具有监管意识和监管能力,因为 PPP 项目大多提供的是公共产品,为了保障公 众利益,需要政府对提供产品的数量、质量、价格进行日常监管;另一方面是指 政府自身的合同履约意识和能力,其中最核心的是政府的付费能力。 第二,设计合理的绩效考核机制 PPP 项目实现物有所值的一个重要方式是要对项目公司的服务按照绩效付 费, 但是目前大多数项目的付费与绩效考核的挂钩做得不够好。要实现按照绩效 付费的机制, 需要政府针对项目公司的运营情况建立一个绩效考核的指标,通过 每年对项目运营绩效的考核结果来决定政府付费额。 项目移交阶段 项目移交阶段的主要工作包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价, 其中最关键的环节是性能测试。 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组, 根据约定确认 移交情形和补偿方式, 制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应严格按 照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的, 移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、 更新重置或提取移交维 修保函。 如何保证社会资本移交的设施是完好的,移交的设施应该达到什么标准,这 都需要在合同中进行详细、准确的描述,但是目前来说,很多 PPP 项目对这些 问题都约定得比较粗泛。

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